中科三期案判決摘要

原文刊登於環境資訊中心專欄

事實

中科三期案的開發單位是「中部科學工業園區管理局」（下稱中科局），提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書（下稱環說書），經由目的事業主管機關「行政院國家科學委員會」（下稱國科會），送環境影響評估之主管機關「行政院環境保護署」（下稱環保署），根據環境影響評估法由環境影響評估審查委員會（下稱環評會）進行審查。

環保署於95年3月17日辦理現場勘查，同年3月23日、4月12日、4月25日、6月2日和6月19日召開5次專案小組初審會議，於95年6月30日召開環評會第142次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7月31日以環署綜字第095等居民對不進入二階環評喪失其意見表示相關權利，屬於該行政處分之利害關係人具有訴訟權能。再者，上訴人主張原高等行政法院判決未命開發單位國科會中科管理局參加訴訟，屬違法判決，但最高行政法院認為，此僅使國科會中科管理局得對確定判決聲請重新審理，但並不使該判決違法無效。

環評會審查委員周晉澄在第4次初審會議中，指出911噸/年之VOC排放數據的不可信度相當高，因為開發單位提供的數據期間是面板產量淡季，自動連續監測值和定檢數據都不是產能量產的良好參考數據。換言之，檢測時的排放濃度為量產後之最低排放污染濃度，依此推估結果有明顯低估的問題。周委員在第5次、也是最後一次初審會議中，指出下列問題：(1) 資料不完整，背景污染物濃度調查失真，可能污染物排放濃度與排放量不夠精確，不是以最保守、最大產能來推估，反而以最低產能的污染排放來評估，(2) 國科會承諾根據VOC 911噸管制最大排放量，等於限制廠商未來營運必須以最低產能來生產，廠商能否接受，(3)開發單位未就健康風險評估部分，提出實際採樣和檢測計畫，只隨機單點採樣背景結果，除非有更完整的追踪與分析，無法完整呈現環境衝擊影響。

原告主張

本案原告為當地居民，主張本案的開發計畫屬環評法第8條第1項之「對環境有重大影響之虞」，應依該條進行第二階段之環境影響評估，而非以附條件的方式通過，環保署之審查結論應屬違法之認定，向行政院提出訴願，遭決定駁回，再向台北高等行政法院提起訴訟，法院判決環保署敗訴。環保署不服，上訴至最高行政法院，法院維持高等行政法院判決。

其主張理由，認為被告審查本開發案之環境影響說明書時，有諸多違法不當之處。包括程序問題：1.在審查時，政府高層對外表達本案應儘速通過之言論，影響政府機關代表投票決定；2.政府機關三代表未參與初審，卻在正式審查會時投反對票；3.正式審查會時主席不讓居民充分陳述意見。

其次，原告認為，審查委員會若決議「無重大影響之虞」而不願進入二階環評，須對相關質疑敘明理由回應，但環評審查委員會並未對各種質疑做出評估、判斷及理由說明，違反行政程序法第96條第2款行政處分「應記載理由」及環境影響評估法。而就該開發案究竟是否對環境有重大影響之虞，原告主張，初審委員賴幸媛立委、環評委員周晉澄教授、李根政、文魯彬、郭鴻裕等人之質疑，但最後表決時，以11票贊同附條件通過，8票認為應進入二階環評，通過該環評案，但並未對各委員質疑之答覆說明中清楚解釋為何沒有重大影響之虞。
法院判決

高等行政法院

本案高等行政法院所採取的判決理由，大致如下。首先，法院認為環境影響評估審查委員會對一階的環評審查，重點在於環評法第8條的「對環境有重大影響之虞」，而此屬於不確定法律概念。對此不確定法律概念，由於交由對於與環保風險效率預估或價值取捨之高度科技性判斷及獨立專家委員會進行判斷，故法院應肯定其具有專業判斷餘地；但判斷餘地仍有例外，當行政機關在恣意濫用及其他違法情事時，法院亦得加以審查。

法院隨後列出司法審查的情形，包括：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。

其次，台北高等行政法院特別強調和重視唯一具「健康危險評估專業知識」之周晉澄委員的意見，羅列周委員提出、但尚未處理的問題，例如國科會承諾的以VOC 911噸為最大排放量管制，該推估來自最低產能實測值，並未落在連續自動監測95%C.I中，甚至超出前面2.5%值，質疑未來無法有效直接快速的監控，證明本案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞。法院認為環保署在開發單位未提出健康風險評估的情形下，有條件通過環評審查，構成「未考慮相關因素」，有裁量濫用的違法。環保署及環評審查委員根據不充足之資訊而作成有條件通過環境影響評估的結論，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」的違法。

再者，環境影響評估審查委員會有條件通過時，第5項條件：「五、開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長 期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」法院亦認為，從這個附帶條件也可看出，本案確實對環境有重大影響之虞，應進入二階環評。故判決撤銷原行政機關之行政處分。

最高行政法院

本案環保署上訴至最高行政法院，最高行政法院原則上均肯定高等行政法院之判決。但對一些法院見解做出補充說明。首先，最高行政法院針對環評法公民參與的規定做出詮釋，認為第一階段環評無公共參與的規定，最後之說明會的目的是要減少實施開發的阻力，對開發單位並無任何效力。一階環評只是從書面形式審查開發單位的預測分析，過濾對環境有重大影響之虞的開發案，二階環評才進入較縝密、且踐行公共參與的程序。法院並強調只要開發案具有環評法施行細則第19條其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環評，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。

另外，針對上訴人環保署的上訴意見，質疑本案原告（被上訴人）之訴訟權能，最高法院認為原告等居民對不進入二階環評喪失其意見表示相關權利，屬於該行政處分之利害關係人具有訴訟權能。再者，上訴人主張原高等行政法院判決未命開發單位國科會中科管理局參加訴訟，屬違法判決，但最高行政法院認為，此僅使國科會中科管理局得對確定判決聲請重新審理，但並不使該判決違法無效。

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環評爭議案件的司法審查：邏輯審

原文刊登於環境資訊中心專欄

首創環評制度的美國國家環境政策法，是一部藉「法定環評程序」實現「實體環境政策目標」的「程序法」，不是「實體法」。美國聯邦各級法院一再強調，國家環境政策法的立法目的，是要讓行政機關和社會大眾能夠透過環評程序，在做出最後的決策前充分掌握環境資訊，仔細考慮開發案影響環境的因素、合理替代方案以及開發案可能對環境造成的後果，目的不是防止行政機關不智的決定（unwise decision-making），而是確保行政機關經過深思熟慮後做出有理由和有根據的決定（reasoned decision-making and informed decision-making），適時保護、回復或改善環境品質，實現國家環境政策法的環保政策目標。

美國聯邦法院審查環評爭議時，就是遵照上述的立法目的進行審查。學習過邏輯的人很容易就能看出，「經過深思熟慮後做出有理由和有根據的決定」，指的就是邏輯的理性原則，故法院審查環評爭議時的事實審，雖然不涉及法律的詮釋或適用，但卻是在邏輯原則下所作的嚴格審查。要瞭解美國聯邦法院之邏輯審的實際情況，本文特別以1983年聯邦第二巡迴法院的 Sierra Club v. United States Army Corps of Engineers案為例，詳細呈現法院的判決內容。

Sierra Club 案是環保團體挑戰道路開發案之環評書不完備的案件，該道路開發案始自1971年，環評始自1972年，1977年聯邦高速公路局核准補助申請、草案的設計和選擇的地點，1981年美國陸軍工程隊核發哈德遜河填土執照，1983年上訴判決定讞，前後12個年頭，案件涉及興建紐約市高速公路以取代一段老舊的公路，爭議與保護哈德遜河之魚棲息地有關。

本案的事證如下。1974年，負責環評的紐約州交通部和聯邦高速公路局公告，流通環評書初稿給各行政機關和民間團體徵求意見，國家海洋漁業局認為資料不足，無法評估海洋資源受影響的情形，聯邦野生動物管理局和環保署也針對海洋資源提出意見。1977年，紐約州交通部完成環評書完稿，聯邦高速公路局核准補助款和草案的設計與選擇的位置。由於該項工程需要回填哈德遜河，紐約州交通部根據水污染防治法向陸軍工程隊申請許可，陸軍工程隊認為環評書完稿內容完備，根據水污法發出通知舉辦公聽會。




在收到通知後，國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署都向陸軍工程隊表達反對核發執照的意見，爭議點在於紐約州交通部認為填土區是無法孳生生物的區域（biological wasteland），但國家海洋漁業局認為是重要的魚棲息區，陸軍工程隊將意見轉給紐約州交通部，引發紐約州交通部和國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署之間的筆戰，1978年環保署說服紐約州交通部進行深入的生物研究，在國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署的諮詢下由民間顧問公司負責執行。

1979年5月，在生物研究結果尚未出爐前，陸軍工程隊根據內部工程師的報告初步同意核發執照，但因持續遭到國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署的反對而被擱置，1979年底，顧問公司開始持續提供報告，證明回填區確實有魚群出現，但紐約州交通部既未向聯邦高速公路局報告，也拒絕提供魚群出現最多月份的報告，因為怕一旦交出來陸軍工程隊會根據政府資訊公開法公布報告。

1980年8月中旬，顧問公司的生物報告促使陸軍工程隊決定舉辦環境保護對策會議，決議在道路開發案內納入舒解環境壓力的概念，聯邦高速公路局考慮補助。8月底，環保署通知陸軍工程隊生物報告提供的數據，證明填土工程將破壞數種魚的棲息區，原告Sierra Club的律師收到顧問公司的期中報告後要求編製補充環評書。1980年9月18日完整生物報告第一次出爐，國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署持續反對陸軍工程隊核發執照，但同年11月陸軍工程隊接受聯邦高速公路局的建議，認為填土工程對魚類生命無害，不需要再做補充環評書，決定核發執照。

1981年初，國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署要求陸軍工程隊的高層審查核發執照的決定但遭拒，2月18日陸軍工程隊核准執照，國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署不願再繼續申訴，因為國家海洋漁業局認為沒有確切的把握填土工程會嚴重的造成無法回復的環境破壞，最後由環保團體依國家環境政策法、水污法和河川海港法請求司法審查。

審查時，法院首先指出，根據環評書的功能和司法審查的範圍，只要行政機關充分納入並且合理的分析相關資訊，未忽視任何重要的數據，並且將資訊充分告知社會大眾，法院便不能認定環評書不完整，法院的任務是確認行政機關根據客觀誠信原則編寫環評書，編寫的環評書能讓決策者充分考慮和平衡環境因素。基於三權分立的原則，司法審查需尊重行政機關的專業，行政機關在環評書內根據事證所做的結論，只要有充分的事證基礎並提供正反的科學觀點，除非是明顯的錯誤判斷，法法院不能在正反科學觀點中做出選擇，也不能以法院的判決代替行政機關的判斷。


但法院若發現行政機關未合理的納入足夠的資訊，所作的描述錯誤或不正確，無法讓社會大眾在充分被告知的情況下監督，不能讓決策者作出有理由根據的決策，法院可以判定環評書不完備。如果專家或其他機關提供新的或相反的數據或意見，質疑行政機關未充分評量草案和替代方案時，行政機關一定要依誠信原則作合理的回應。若行政機關忽視他人提供的證據或未作充分的回應，環評書的完備性就會受到嚴重的質疑。

在本案中，紐約州交通部和聯邦高速公路局公佈環評書初稿後，國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署提供批評意見，質疑資訊不足或低估對魚類的影響，紐約州交通部對這些意見應有所回應，但卻沒有進行新的研究，沒有收集更多的資料，也沒有進一步的調查，只是在環評書完稿內重複環評書初稿內的陳述。再者，根據負責環評書完稿之官員的證詞，紐約州交通部和聯邦高速公路局都知道環評書初稿所根據的1973年魚群報告，不論是時間或方法都有問題，但是在環評書初稿公佈後公開徵求意見期間使用的報告，和附在環評書完稿後的報告，都還是根據錯誤的1973年報告編寫的，顯示未根據誠信原則編寫環評書完稿。

根據上述證據，法院認為環評書完稿不完備，對於魚類的影響未納入足夠的資訊，錯誤的認定魚群的重要棲息區為生物無法孳生的區域。法院指出國家環境政策法允許聯邦高速公路局使用紐約州交通部之環評書完稿，但必須針對環評書完稿作出獨立的判斷，然而聯邦高速公路局並未主動瞭解其他機關提供的意見，證明環評書初稿未提供足夠的資訊，也證明決策者無法根據1977年的環評書充分考慮和平衡環境因素，法院因此判決環評書完稿不完備，聯邦高速公路局和陸軍工程隊依賴環評書完稿補助和核發執照的決定違反國家環境政策法，命令停止填土工程直至符合國家環境政策法之規定。

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環評爭議的司法審查是「事實審」

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基於公民訴訟是公民參與的利牙，「公民訴訟」和「公民參與」必須相互配合，才能發揮功能。中科三期案也因此提供了寶貴的機會，檢討我國公民參與第一階段環評的模式和司法審查相關爭議的標準，是否能「分別調整」以便「相互配合」，以最低的社會成本發揮最大的監督與制衡功能，為我國環評史的下一個里程碑奠定基礎。

從最高行政法院在中科三期案中確認的審查標準和審查脈絡，可以確定的是，我國未來環評爭議的司法審查標準和美國聯邦法院一樣，都是事實審，而非法律審。

美國聯邦最高法院將環評爭議定位為事實審的判例，是1989年的Marsh v. Oregon Natural Resources Council 案。在該案中，美國陸軍工程隊在奧勒岡州的一條河上興建三座水霸，當陸軍工程隊撰寫完成環境影響評估報告書後，新發表的二份研究報告顯示水霸工程對環境的負面影響，超過原來的預期，但陸軍工程隊拒絕撰寫補充環境影響評估報告書，環保團體於是提起訴訟，主張陸軍工程隊應根據新發表的研究報告，進一步評估水霸工程對環境是否有重大影響。

聯邦最高法院審理本案時指出，法院在審理行政機關判斷開發案是否對環境有「重大影響之虞」時，涉及的不是法律問題（question of law），也不是根據行政機關的記錄判斷是否達到對環境有重大影響之虞的「標準」，而是單純的事實爭議（factual dispute），亦即行政機關根據新資訊對環境有無重大影響之虞的判斷，是否不完整、沒定論或不正確，與「重大影響之虞」的定義為何絲毫無關，因此純粹是事實問題（issues of fact）。

我國最高行政法院在中科三期案中，確認法院審查行政機關濫用判斷餘地的8種情形：(1) 出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。

對照和中科三期案和Marsh 案，適用於對環境「是否有重大影響之虞」爭議的審查情形，包括(1) 出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，(4) 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準，和(5) 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。這三種審查情形，相當於Marsh案申明的事實審標準，亦即審查行政機關之判斷是否不完整、沒定論或不正確。

在中科三期案中，法院列出環評審查委員會委員周晉澄提出的專業問題，例如國科會承諾根據VOC 911噸為最大排放量進行管制，但推估來自於最低產能實測值，並未落在連續自動監測95% C.I中，甚至超出前面2.5%值。周委員根據上述事實，質疑國科會和科管局未來無法有效直接快速的監控排放。由於此一問題在環評審查期間始終未獲得回應和處理，法院判決中科三期案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞，構成「未考慮相關因素」和「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」的違法。

最高行政法院在中科三期案中所作的上述判決，未涉及任何法律條文的詮釋或適用，純粹是根據事實作出判決，相當於美國聯邦最高法院在Marsh案中申明的「事實審」。將環評爭議的司法審查定位為事實審，符合環評的制度設計。根據首創環評制度的美國國家環境政策法第102條，行政機關必須採用自然科學、社會科學、環境設計等跨領域的專業方法編寫環評書。我國環評法第4條將環評定義為：對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態所做的科學和客觀的調查、預測、分析和評定。因此環評的爭議與科學和專業的調查、預測、分析和評定有關，是無涉法律的事實爭議。

當法院審查環評爭議是事實審而非法律審時，顯示公民參與環評是專業的參與，必須在環評期間進行專業的監督，收集足夠的專業事證，作為未來司法審查的證據。因此，面對最高行政法院在中科三期案中所確認的審查標準和審理脈絡，環保團體或許可以考慮將更多的時間和精力用在專業的提昇上，為未來的環評作準備。

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「政治靠邊站，邏輯擺中間」才是王道！

原文刊登於環境資訊中心專欄

中科三期案中，由一位神崗鄉和五位后里鄉農民組成的原告團，提起訴訟的理由之一是在環評審查委員會審查時，政府高層對外表達中科三期案應儘速通過的言論，影響政府機關代表投票的決定。原告的此一主張，使得中科三期案在我國行政法上的地位，相當於Motor Vehicle Manufacturers Association of the U.S. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.案，在美國行政法上的地位。

State Farm案的時代背景是1981年雷根總統上台主政。雷根總統的「施政理念」是「放鬆管制」或「解除管制」（deregulation），競選總統時承諾將保護美國的汽車工業。上任後，交通部為配合雷根總統的施政理念和政治承諾，撤銷了運作多年的強制安裝汽車安全帶的法規草案，該行政法規的目的是保障公眾的行車安全。

State Farm案上訴至聯邦最高法院時，九位大法官一致判決交通部政治考量的政策決定，屬濫用裁量權的違法行為。State Farm案對美國社會傳達了非常重要的訊息和原則：

一、行政法的核心價值是「理由」（reason，也可譯為理性）。

二、行政機關的作為應以維護公共利益與褔祉為唯一的目的。

三、行政機關的決策必須建立在「有理由的判斷」（reasoned judgment）上，政治和政治理念必須靠邊站。

四、行政機關行使權力的基礎是「專業」和「知識」。

美國聯邦最高法院在State Farm案傳達的訊息和原則，其實指的就是行政機關的任何行為或決策，必須符合「邏輯」。在邏輯學上，當一個人闡述自己的主張時，訴諸「理由」和「證據」以證明主張是「正確」（有證據支持的客觀正確，而非主觀判斷的正確），稱為「邏輯論證」，英文是「argument」。換言之，行政機關的行為和決定，都必須訴諸「理由」和「證據」，可證明行政行為和決策是有根據的，經得起客觀檢驗的，能信服人的。

邏輯論證是由一組陳述（statement）所組成，一個陳述的後面緊隨著另一個陳述，前面的陳述提供理由（reasons）或證據（evidence），支持後面的陳述，說服別人相信後面的陳述為真，例如：

陳述1：只要天上烏雲很厚，第二天就會下雨。
陳述2：今天天上烏雲很厚，所以明天會下雨。

陳述1提供理由支持陳述2，說服別人相信陳述2為真，也就是「今天天上烏雲很厚，所以明天會下雨。」其中，希望說服別人相信的陳述，稱為結論（conclusion），直接支持結論的陳述稱為前提（premiss 或premise），邏輯論證就是由「前提」和「結論」所組成。



根據State Farm案，行政機關的決策必須建立在邏輯論證上。在決策前，行政機關必須仔細的檢視所有與議題具關聯性的證據、正反論證和替代方案，包括民眾透過書面意見提供的證據、正反論證和替代方案，詳細解釋事證與決定之間的邏輯關聯性和推理的過程，法院在審查行政機關所作的解釋時，必須看仔細行政機關的決定是否建立在所有應考慮的因素上，從推理的過程中要能看出證據和結論之間的邏輯關聯性，對於不採納的意見或替代方案，行政機關必須說明原因，以便檢視行政機關的判斷是否明顯錯誤。

如果行政機關考慮的因素不是法律要求考慮的因素，或完全未考慮應考慮的重要因素，或行政決定的理由與行政機關掌握的事證不符，或行政決定不合理的程度無法用觀點不同或專業判斷加以解釋，行政機關的決定便屬違法。

在中科三期案中，最高行政法院確認了行政機關濫用判斷餘地的8種情形，其中有三種是建立在邏輯上的審查，包括：(1) 出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，(4) 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準，和(5) 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。環保署附條件通過中科三期案環評的決策，就是因為是「未考慮相關因素」和「出於不完全的資訊」而被判違法。

環評制度要能發揮監督和制衡的功能，不論是政府的環評結論或是法院的環評爭議審查，唯有「政治靠邊站，邏輯擺中間」才是王道！

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是公民參與，不是委員參與

原文刊登於環境資訊中心專欄

最高行政法院於2010年作出判決的中科三期案，首次確認開發案對環境「無重大影響之虞」爭議的「司法審查標準」，立下我國環評史重要的里程碑，是我國環評法的「指標性判例」（landmark case）。

公民訴訟是公民參與的利牙。公民參與要能揮發監督功能，有賴司法救濟，因此對於中科三期案這樣的指標性判例，有意參與環評的公民和團體有必要仔細研究法院審查的原則和脈絡，作為未來參與環評時最重要的策略依據。

中科三期案的初審和終審法院，都作出撤銷一階環評結論的判決，受到環保團體的肯定。但是在中科三期案中，兩院判決所根據的事證，都是環評審查委員會之審查委員周晉澄先生的專業意見，而且兩院都特別強調周委員的「審查委員身分」和「專業背景」。法院在審查環評爭議案件時，是否要考慮意見提出者的身分和專業背景，值得深究。

美國國家環境政策法首創的公民參與環評的制度設計，源自於美國行政程序法的公民參與行政法規的制度設計。美國聯邦法院審查環評爭議的審查標準，也是根據美國行政程序法審查行政法規爭議的審查標準。1973年的Portland Cement Association v. Ruckelshaus案，是哥倫比亞特區巡迴法院審查行政法規爭議的案件。在該案中，環保署根據空氣污染防制法（The Clean Air Act）制定水泥廠排放標準，法院認為環保署制定法規的決策過程有嚴重的瑕疵，原因之一是環保署拒絕回應民眾指出測試排放的方法有問題的意見。

本案中，有一位水泥廠的內部專家提供詳細的計算，指出環保署第一次測試收集到的數據嚴重錯誤，因為取樣的方法有問題。法院指出該名具專家身分的民眾提出的書面意見，要想獲得行政機關的回應，不是只是指出錯誤和錯誤的原因而已，還要說明指出的錯誤如何嚴重的影響測試的結果。法院認為該名專家的書面意見符合上述要求，但環保署只是針對該名專家的「信譽」作出回應，沒有提出反證去證明專家意見的錯誤或說明未採信的理由，不符合行政程序法的規定。

根據Portland Cement Association v. Ruckelshaus案，當地居民或環保團體提出意見時，不論提出意見者的身分或專業背景為何，只要意見的實質內容確實指出問題之所在，以及該問題對環評結論的影響，執行環評的開發單位或政府機關就必須提出附理由的回應。法院審查時，也是要就提出之意見的實質內容進行審查，而不是審查提出意見者的專家身分或學術背景。

在中科三期案中，初審和終審法院雖然強調周晉澄委員的「審查委員身分」和「專業背景」，但實際審查時是針對周委員提出之實質內容審查，與Portland Cement Association v. Ruckelshaus案的審查標準相同。

只問意見的實質內容、不問提意見者的身分或學術背景的審查標準，按照中國人的說法是「不以人廢言」，按照邏輯學（logic），則完全符合「訴諸事證」而不「訴諸權威」（appeal to authority）的理性原則。

在邏輯學上，訴諸提意見者的地位、等級、經驗、權勢，而不訴諸知識、事實、理由和證據，是一種邏輯謬誤（fallacy）。雖然訴諸正確的權威有時是必需的，但焦點應該放在權威提供的理由而非權威的本身。專家的對或錯，不是取決於他們的權威，而是取決於他們對事實的分析與提出的理由，是否與結論有關聯（relevant）。

行政法院審查環評爭議時，若「以人廢言」或「訴諸權威」而不「訴諸事證」，只在意提意見者的身份與地位，不把焦點放在提出之意見的實質內容上，將嚴重影響環評制度的功能。在中科三期案中提出專業意見的周晉澄「委員」，若因不具備委員身分而只是周晉澄「先生」時，無法在環評審查委員會內以委員的身分提出意見，「周委員」扭轉中科三期案的專業意見，能否由當地居民或環保團體提出，成為「周先生」扭轉中科三期案的專業意見，讓我國的一階環評發揮「過濾有重大影響之虞的開發案」的功能，是中科三期案非常重要的課題。

我們從美國猪玀灣事件學習到的功課是，環評要能發揮功能，需要的是「公民參與」，而不是「委員參與」。要讓環評發揮功能，務必要確保司法審查的焦點是知識、事實、理由和證據，不是提意見者的身分、地位或名望。

是公民參與，不是委員參與！

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環保團體和當地居民提起環評訴訟的權利

原文刊登於環境資訊中心專欄

環評制度中最重要的制度設計是公民參與政府決策過程的權利，該制度設計源自於1946年的美國行政程序法，提供公民參與的政府決策是「行政法規的制定」。美國行政程序法此一了不起的發明，我國在1999年制定行政程序法時，幾乎完全援用，成為我國行政程序法第四章的主要內容。

我國的行政程序法第四章的規定和美國行政程序法的相關規定十分類似，但略有不同。根據我國行政程序法第157條的規定，制定完成的行政法規必須先經過上級的核定，再刊登在政府公報或新聞紙上。但美國行政程序法則進一步要求行政法規制定完成後，必須附上一份簡明的「法規基礎與目的說明書」，記錄法規制定過程中發現的事證和所作的政策判斷。

1960年代中期，古巴猪玀灣事件和越戰讓美國人民越來越不信任行政機關，司法機關根據行政程序法審查行政行為時，為發揮制衡功能，審查標準漸趨嚴格，以防範行政機關濫用裁量權。

1970年，國會調整哥倫比亞特區巡迴法院的管轄權，與行政法規相關的爭議，多以哥倫比亞特區巡迴法院為管轄法院。在該院的Portland Cement Association v. Ruckelshaus案中，法院認為要滿足司法審查的需求，行政機關必須在「法規基礎與目的說明書」內，回應民眾提出的重要問題並說明理由。對於民眾提供但行政機關未採納的意見或合理替代方案，行政機關必須提出數據或資料分析支持其政策判斷。在司法審查時，根據行政機關提供之法規基礎與目的說明書，法院應該可以看出行政機關在法規制定的過程中，探討和處理了那些重要的政策議題。

經過哥倫比亞特區巡迴法院詮釋的「法規基礎與目的說明書」，成為國家環境政策法裡的「環境影響說明書」和「環境影響評估報告書」，行政機關必須詳細記載公民參與環評所提供的意見以及行政機關的回應，對於未採納的意見或替代方案，行政機關必須提供附理由的說明。法院審查環評爭議時，「環境影響說明書」和「環境影響評估報告書」是最重要的證據。

國家環境政策法是一部程序法，原則上是行政程序法的特別法，因此法院在審查環評爭議時，會遵循行政程序法的審查原則。但環評爭議與行政法規爭議究竟不同，為發揮公民參與環評的監督功能，法院在審查環評爭議時有二項例外規定。

首先，法院在審查行政法規爭議時，以行政機關的記錄為限，禁止原告提出新事證，但在審查環評爭議時，准許原告提出新事證，因為如果原告主張行政機關漠視開發案對環境造成的嚴重後果，未充分考慮合理的替代方案或是對提出的疑難雜症、嚴詞批評置之不理，准許新事證才能確認行政機關在決策前，是否有應考慮而未考慮的重要事證。

其次，環保團體或當地居民請求法院審查環評爭議時，原則上，要求審查的爭議或問題必須曾在環評程序進行期間提出，並且要讓行政機關充分瞭解提出的質疑、問題或立場，否則便視同放棄以相同問題提起訴訟的權利。此外，環保團體提出的意見要想獲得行政機關的重視和回應，所提的意見必須具重要性，而且不能只是指出錯誤，還要清楚指出該項錯誤如何嚴重影響最後的環評結論。

但是2004年時，聯邦最高法院針對「明顯錯誤」提出不同的法律見解。法院認為遵守國家環境政策法的強制程序規定，是行政機關分內的職責，因此第一階段的環境影響說明書或是第二階段的環境影響評估報告書內，若有「明顯錯誤」，即使民眾在環評程序進行期間未向政府提出，仍可在環評程序結束後，針對明顯錯誤提起訴訟。

環評制度要發揮環境保護的功能，有賴公民參與，公民參與要發揮功能，有賴公民訴訟，因此保障環保團體和當地居民提起環評訴訟的權利，是環評制度成功的關鍵。

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第一階段環評的公民參與機會

原文刊登於環境資訊中心專欄


我國環保團體和當地居民參與第一階段環評時的困境，在於欠缺「具實質意義的公民參與機會」，被迫想盡辦法掌握每一個法定發言的機會，希望能藉以影響開發單位或環評審查委員會（環評會）的結論，但卻飽受限時3分鐘之苦，只好以陳情或抗爭的手段製造發言的機會，而且即便有發言的機會，發言的意見也未必受到開發單位、目的事業主管機關或環評會的重視。然而最關鍵的是，當發言未受到重視，政府強行作出無重大影響之虞的結論，拒絕進入第二階段環評時，環保團體或當地居民能否根據未獲重視的意見提起訴訟，透過司法救濟維護環境正義。

根據我國環評主管機關──環保署制定的「開發行為環境影響評估作業準則」第10-1條，我國在實施第一階段環評時，開發單位在環境影響說明書完成前，應公開邀請當地居民或環保團體舉行會議，將居民意見處理回應編製於說明書內。還要視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。根據上述規定，我國的環保團體和當地居民是有參與一階環評的機會和權利。

但是，在2010年最高行政法院作出的中科三期判決中，雖然當地居民主張未獲得陳述意見的機會，最高行政法院卻指出我國第一階段環評並無公民參與的規定，最後之說明會的目的是要減少實施開發的阻力，對開發單位並無任何效力，第二階段環評才進入較縝密、且踐行公共參與的程序。

我國公民參與開發案環評，若要以最低社會成本發揮最大的監督效果，最高行政法院的此一法律見解，值得關注，美國法院的作法則值得參酌。

美國國家環境政策法的主管機關──環境品質委員會，規劃二階段實施環評的目的，是藉第一階段環評篩選出對環境有「重大影響之虞」的開發案，因為只有這類的開發案，需要進行耗時、耗力與耗錢的第二階段環評。強制每一個開發案實施二階段環評，不但不符合經濟效益，還會增施實施環評的阻力。由於第一階段環評的目的是篩選，對於對環境無重大影響之虞的開發案，由於對環境無重大影響之虞，行政機關所撰寫的環境影響說明書原則上應該十分簡短，否則就應該直接進入第二階段環評。對於環評會中科三期案附詳細條件通過一階環評的作法，台北高等行政法院裁定99年停字54號亦持相同的見解。

然而，美國許多行政機關卻濫用行政裁量權（我國的法律用語為「濫用判斷餘地」），於一階環評時，作出對環境「無重大影響之虞」的結論，拒絕進入實質的二階環評。美國環保團體就像中科三期案的當地居民一樣，提起訴訟挑戰政府「無重大影響之虞」的結論，訴求之一是執行環評的行政機關未提供公民參與一階環評的機會。

美國環保團體和當地居民參與一階環評時，亦曾陷入我國環保團體和當地居民的困境。由於一階環評只是一個篩選程序，美國環境品質委員會制定之「環評程序法規」第1501.4(b)條，未明定公民參與一階環評的程序，只要求行政機關執行一階環評時，必須「盡最大可能」提供公民參與環評的機會，但是為了讓公民參與發揮監督的功能，美國法院根據該條規定，要求行政機關在一階環評時，必須提供「具實質意義的公民參與機會」，包括公告、提供公民表達意見的機會和回應民眾的意見，至於詳細的程序保障，原則上由行政機關自行決定，但法院會嚴格的審查是否符合「具實質意義的公民參與機會」的要求。

在2005年第一巡迴法院的Alliance to Protect Nantucket Sound, Inc. v. United States Department of Army 案中，從事風力發電的Cape Wind公司，於2001年11月20日依法向美國陸軍工程隊申請許可，在麻薩諸塞州近海的岬角興建收集風力發電所需資訊的收集塔，以評估興建風力發電廠的可行性。12月4日，陸軍工程隊公告Cape Wind的申請案，邀請社會大眾在2002年5月13日前提供書面意見，並在該段期間內提供二次公聽會。 2002年8月19日，陸軍工程隊根據NEPA的規定，提出環境影響說明書和「無重大影響報告」，核發 Cape Wind開發案的許可。

環保團體提起訴訟，主張陸軍工程隊未流通環境影響說明書和「無重大影響報告書」初稿供民眾提供意見。一審法院判環保團體敗訴，環保團體上訴至聯邦第一巡迴法院，法院確認一審判決。

二審法院在判決書中指出，根據環評程序法規第1501.4(b)條的規定，負責核發許可的陸軍工程隊必須在一階環評期間，盡可能通知和提供公民參與的機會。本案中，陸軍工程隊公告Cape Wind的申請案，提供民眾長達5個月以上的時間提供意見，期間舉辦了二次公聽會，並在環境影響說明書內註明和回應民眾提供的意見，提供了具意義的公民參與機會，因此符合CEQ環評法規公民參與的規定。

但是在2008年第九巡迴法院的Sierra Nevada Forest Protection Campaign v. Weingardt案中，由於公告內未提供環境影響分析，導致當地居民和環保團體因欠缺資訊而無法提出意見，被法院認定為不具實質意義的公民參與，命令開發單位立即停工，直至提供具實質意義的公民參與為止。Citizens for Better Forestry v. U.S. Department of Agriculture案同樣是第九巡迴法院的案件，由於行政機關未公告將實施一階環評，法院判決行政機關未流通環境影響說明書的初稿，導致民眾因欠缺資訊而無法在一階環評期間提供意見，屬未提供具實質意義的公民參與機會，違反環評程序法規第1501.4(b)條的規定。

美國法院的「具實質意義的公民參與機會」，除了保障當地居民或環保團體提供意見的機會外，最重要的關鍵就是當民眾或環保團體提供的意見未受到政府的重視，強行作出對環境無重大影響之虞的結論時，當地居民或環保團體可根據所提的意見和政府不負責任的回應，提起訴訟請求司法機關審查行政機關的決定是否違法。在實際運作上，從前述美國法院判例介紹可知，倘若公民或其他行政機關在一階環評中，已經表達對環境重大影響之虞的論點，行政機關就應看仔細相關質疑，並在無重大影響報告書中做出回應。倘若不予回應即做出無重大影響之虞報告書，即被認為未看仔細相關資料。

相較於美國的「環評程序法規」第1501.4(b)條，我國環保署制定的「開發行為環境影響評估作業準則」第10-1條，十分明確的訂定公民參與的程序，最高行政法院若能參酌美國法院的作法，根據第10-1條的規定，保障我國環保團體和當地居民參與一階環評時具實質意義的公民參與機會，當政府未能負責任的回應民眾意見時，環保團體或當地居民可根據未獲重視的意見提起訴訟，透過司法審查維護環境正義，就能省去當地居民和環保團體想盡辦法搶占發言台或陳情抗爭的麻煩，以較低的社會成本發揮較高的監督功能。

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為什麼提供公民參與政府決策過程的權利

原文刊登於環境資訊中心專欄

美國1946年的行政程序法，是全世界第一個保障「公民參與政府決策過程權」的法律。1969年，美國國家環境政策法將之擴大適用在國家級的「環境保護政策」上，目的都是要監督和制衡「行政權」一權獨大的「現代政府」，以確保政府的決策能成功的解決問題，造褔社會與人民。

美國的1920年代被稱為咆哮的20年代，第一次世界大戰剛結束，工業革命帶來的汽車、有聲電影、浪漫的爵士樂和摩登新女性，襯托著繁華的大都會，房市一片榮景，股市萬頭鑽動，但隱藏著分配不均和貧富差距的危機。1929年10月29日，美國股市一夕之間從牛市變為熊市，史稱黑色星期二，引領全世界進入經濟大蕭條的年代。美國總統胡佛想盡辦法變法圖強，但卻無力回天，於1932年黯然下台。

1933年，在期盼強人領導和大有為政府的政治氛圍下，民主黨小羅斯褔總統上台推行新政，希望能解決失業和貧窮問題，促進經濟景氣復甦。為推行新政，民主黨掌控的國會配合總統
大量立法和成立新的部會，委由行政機關立法、解釋法律和裁決爭議，導致行政權一權獨大，引發違反三權分立的憲政爭議和濫權侵害人民權益的憂慮。

在美國律師公會的強烈抗議下，小羅斯褔總統指派司法部長Frank Murphy成立委員會研究對策。面對快速增加的人口和社會的工業化與都市化，美國社會意識到要解決現代社會的問題，確實需要一個龐大、有專業能力制定法規以執行現代法律的行政部門，但一權獨大的行政部門必須受到監督和制衡，因此在1946年制定《行政程序法》，提供公民參與「行政法規之制定」的決策過程權，以監督和影響法規的制定，不滿決策時可提起訴訟，由司法部門審查行政決策以發揮「制衡」的功能。

美國行政程序法通過後，政治氛圍仍然傾向大有為的政府，司法審查行政決策時，原則上尊重行政機關的裁量權。但是，1960年代的猪玀灣事件和越戰改變了一切。

在1960年代以前，古巴在政治和經濟上深受美國的影響。1959年，巴蒂斯塔領導的古巴獨裁政府，被卡斯楚領導的游擊隊趨逐出境，史稱「古巴革命」。古巴革命後，美國擔心古巴成為共產國家，影響美國在古巴的經濟利益，乃由中央情報局招募流亡國外的古巴人進行軍事訓練，計畫以反政府起義的名義自猪玀灣入侵古巴。1961年4月15日，美國正式展開入侵古巴的軍事行動，但三天後，入侵軍便被消滅，1,000多人被俘，90多人陣亡，甘迺迪總統被迫下令終止行動。

參與猪玀灣事件決策的8名美國高層，包括美國總統甘迺迪在內，有五位畢業自哈佛大學，其他分別畢業自加州柏克萊大學、耶魯大學和普林斯頓大學，都是美國一時之選的佼佼者，但為了經濟利益不惜一戰，且自恃聰明而輕忽中央情報局提供的證據，拒絕考慮入侵古巴的風險，輕忽駐紮猪玀灣之古巴軍隊的實力，並且漠視絕大多數古巴人支持卡斯楚政府、願意為其犧牲的決心。

猪玀灣事件因決策未建立在訴諸「理由」和「證據」的邏輯論證上而大敗，成為美國史上第一次支付戰爭賠款的事件，導致美國與蘇聯的軍事對立不斷升級，進而引發1962年的古巴導彈危機（Cuban Missile Crisis），幾乎引爆第一次世界核子大戰，重挫甘迺迪總統的信譽。

美國人從「古巴危機」學到的教訓是，成功的政府決策不在於主其事者的意見、智商、經驗或聲譽，而在於決策本身多具說服力。至於決策多具說服力，靠的是理性的邏輯論證，有賴相關、必要且充分的證據，透徹的分析和正確的推理，作出有理由的決策（reasoned decision-making），有根據和思慮縝密的決策（informed decision-making）。

美國行政程序法和美國國家環境政策法，提供公民參與「行政法規之制定」和「核發開發許可之環評程序」的「政府決策過程權」，就是希望每一位公民都能利用「書面意見」的機會，提供相關、必要且充分的證據，供負責決策的政府機關考慮，在決策前，指出政府錯誤的分析或推理以便即時改正，希望政府能作出有理由、有根據和思慮縝密的決策，因為惟有如此的政策才能成功的解決問題，造褔社會與人民！
參與猪玀灣事件決策之8名美國政府高層名單如下：


美國總統甘迺迪---哈佛大學

國防部長Robert McNamara---加州柏克萊大學，哈佛大學MBA

財政部長Douglas Dillon---哈佛大學

司法部長Robert Kennedy---哈佛大學

國家安全委員會委員McGeorge Bundy ---耶魯大學

甘迺迪總統的特別助理Arthur Schlesinger---20歲時自哈佛畢業

國務卿Dean Rusk---加州柏克萊大學法學院

中情局局長Allen Dulles---普林斯頓大學

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公民參與「開發許可的決策過程」，不是參與「環評過程」

原文刊登於環境資訊中心專欄

不論是首創環評制度的美國「國家環境政策法」，或是歐盟的「環境影響評估指引」、聯合國的「里約宣言」或聯合國主導的「阿胡斯公約」，環評之公民參與的制度設計是公民參與政府之「開發許可的決策過程」，而不是我國環評法第9條公民參與開發商的「環評過程」。

根據里約宣言之公民參與環評的制度設計，為了保護自然資源和防止環境污染，應由國家的立法機關立法，授予「行政機關」權力與責任，控管可能破壞環境品質的開發行為。控管的方式是強制可能破壞環境品質的開發行為者，向被授權的政府機關提出開發案申請，申請後根據法定的程序實施環境影響評估，再由該機關根據環評結論決定是否核發開發許可，整個過程稱為環評程序，也就是被授權的機關核發「開發許可的決策過程」。

公民參與環評的制度設計，就是不讓被授權的行政機關獨自作出核發許可與否的決定，提供公民從頭到尾參與此一決策過程的權利，監督政府嚴格控管環評的品質和形成決策的過程，藉以「影響」政府的最後決策。公民監督的方法就是提出質疑或意見（comments），行政機關必須回應，若不採納民眾所提的意見或替代方案時，必須提出附理由的回應。

對照里約宣言和我國環評法的規定，可以發現我國的環評程序在提出申請之前便已開始，被授予核發許可決定權的政府機關，稱為「目的事業主管機關」，因為開發單位（行為者）必須向目的事業主管機關提出申請，最後也是由目的事業主管機關核發開發許可。因此，按照里約宣言或國際上對環評的普遍認知，我國公民參與環評應該是參與「目的事業主管機關」核發「開發許可的決策過程」，而不是參與開發單位的「環評過程」。由於目的事業主管機關是核發開發許可的最後決策者，由開發單位執行環評時，目的事業主管機關必須嚴加控管以確保環評的品質，進一步確保環評的結論足以作為是否核發許可的根據。

然而根據我國環評法和實際運作的情形，我國的環評由開發單位負責執行，但負責核發開發許可的目的事業主管機關，在執行環評的過程中，除了負責收發文件和聯繫的「工讀生」工作外，不過問任何與環評相關的業務，而是由公民（環保團體和當地居民）參與開發單位的環評，意見不同時，由公民和開發單位角力和對抗，可以想像過程是如何的情緒高漲和血脈賁張，角力和對抗的結果是如何的一邊倒。

我國開發案的許可雖然是由目的事業主管機關負責核發，但根據我國環評法第3條和第14條的規定，由主管機關下設的「環境影響評估審查委員會」（環評會）作出通過或不通過環評的結論，環評會未作出結論前，目的事業主管機關不得核發開發許可。我國對上述規定的詮釋是「環評會的結論」就是「環評的最後決策」，目的事業主管機關只是根據環評會的結論，核發開發許可的「橡皮圖章」。

按照里約宣言和國際環評公約，環評是政府形成核發開發許可與否之決策的根據，公民參與環評不只是參與環評這個過程而己，而是參與政府核發開發許可之決策的過程，以發揮監督之效，協助政府形成正確的決策。環評漂洋過海來到台灣後，原味盡失。目的事業主管機關並不監督控管開發單位之環評的品質，而是讓沒有任何權力監督開發單位的公民去參與開發單位的環評，就像有權又有槍的警察不去監管嫌疑犯的行為，反而讓沒權又沒槍、只是希望治安良好的老百姓去監管嫌疑犯

的行為，發現有違法行為時，由老百姓去和嫌疑犯拉扯或對抗，帶槍的目的事業主管機關則完全事不關己的隔山觀虎鬥。最後再由從未參與環評過程的環評審查委員會，以投票的方式全權決定老百姓和嫌疑犯之間的勝出者。

里約宣言和國際環評公約規劃的環評制度，政府核發「開發許可」是控管開發行為以發揮環境保護的「關鍵武器」，應該是由負責核發許可的目的事業主管機關，經過完整的「環評程序」後水到渠成形成的決策，但我國負責核發開發許可的目的事業主管機關，從頭到尾堅守三不政策－不參與、不監管、不決策。負責決策的是環保署下設的環評審查委員會，但該委員會卻是在「不參與」也「不監管」的情況下，把專業的環評制度變成輕忽專業的強行「投票表決」制度，以強行投票表決的方式作出決策。

在我國的環評制度設計下，我國實施的環評是有核發開發許可的「決策」，但沒有核發開發許可之「決策過程」的環評制度。公民有參與環評，但沒有參與政府核發開發許可的決策過程，因為根本沒有決策過程可供參與。

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草根氣息的台灣民間檢察總長

原文刊登於環境資訊中心專欄


2010年1月21日最高行政法院對中科三期案作出判決，撤銷環評審查結論，是我國環評法實施以來第一件已通過環評審查但被最高行政法院撤銷結論的案子，勢必在我國環境保護史上佔一席重要的地位。

中科指的是中部科學工業園區，2002年由行政院核定成立，園區分佈於台中市、彰化縣及雲林縣三縣市。中科三期位於后里鄉都市計畫區南、北兩側，涵蓋台糖后里農場134公頃和七星農場112公頃二塊基地。2006年，行政院核定中科於七星農場籌設計畫，七星基地專供友達光電使用，友達立即開始積極規劃投資興建第二座8.5代廠的深耕計畫。行政院為支持此案，環評審查前多次指示環保署必須在2006年4月前通過環評審查，以利基地趕在5月1日動工。

七星基地開發案的開發單位是中科園區管理局，經由目的事業主管機關國科會，向主管機關環保署提出環境影響說明書，由環評會進行第一階段環評審查。2006年的3月17日，環保署辦理現場勘查，同年3月23日、4月12日、4月25日、6月2日和6月19日先後召開5次專案小組初審會議，於95年6月30日召開環評會第142次會議，決議有條件通過環評審查，於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告審查結論。


七星基地位於斷層帶，開發案用水量龐大，運轉後全鄉一萬多農民將面臨休耕的困境，光電業廢水排放也將汙染大甲溪下游農作。審查期間，當地農民多次為維護生計北上抗議，多位環評委員也主張中科三期案對環境有重大影響之虞，應進入第二階段審查，做更謹慎的評估。另根據台大公衛學者詹長權的調查報告，后里地區疑似受到當地豐興鋼鐵廠煉鋼影響，七星、內埔地區空氣中重金屬鉛和砷含量都偏高，卻未列入環評健康風險評估報告中。


環保署公告審查結論後，1位神岡鄉和5位后里鄉的農民不滿環評草率過關，主張居民健康風險、地下水汙染及農業用水都未評估，中科三期案的計畫屬環評法第8條第1項的「對環境有重大影響之虞」，應依該條進行第二階段環評，而非以附條件的方式通過，環保署之審查結論應屬違法之認定，乃以環保署為被告，委託律師林三加向台北高等行政法院提起訴訟。2008年1月31日，台北高等行政法院認為中科三期案計畫對環境有重大影響，撤銷環評審查結論。環保署不服，上訴至最高行政法院，2010年1月21日，最高行政法院駁回環保署的上訴，理由是環保署在開發單位未提出健康風險評估的情形下，有條件通過環評審查，構成「未考慮相關因素」的違法，根據不充足之資訊而作成有條件通過的結論，是「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」的違法。


中科三期案的6位神岡鄉和后里鄉農民，不滿環評草率通過而提起訴訟，訴訟結果除了能滿足6位農民繼續耕作的私利外，也加惠神岡和后里地區有相同際遇的其他農民，因此兼具促進公益的效果，在環保律師林三加先生的協助下，成為了不起的「民間檢察總長」！


然而，這6位民間檢察總長促進公益的效果並不僅止於此，最高行政法院在中科三期案中，不但對環評法第8條作出詮釋，還確認了公民參與環評的權利保障、一階環評完成後司法審查的時機、以及環評爭議案件的司法審查原則，不論是對於環評的未來發展，或是公民參與和建構公民社會，都立下重要的里程碑。如此亮眼的成績單，當然也要歸功於過去參與環保訴訟的許多當地居民、環保團體和環保律師們，若沒有他們打拼出來的基礎，無法結出中科三期的果實。


美國雖然建國只有二百多年，但傳承自英國的普通法卻有五、六百年的歷史，因此有優良的法律傳統，能夠在公法領域發展出民間檢察總長和公民訴訟制度，並不足為奇。台灣的法律發展未滿百年，司法系統無法獲得人民的信賴，但是充滿草根氣息的當地居民和資源不足的環保團體，卻能在極少數環保律師的協助下，稱職的扮演「民間檢察總長」的角色，為公民參與殺出一條血路，為保護自然環境資源貢獻心力，應該是台灣最值得驕傲的奇蹟！






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http://e-info.org.tw/node/69034

民間檢察總長

原文刊登於環境資訊中心專欄

美國的空氣污染防治法制定於1963年。隨著環境保護的議題愈來愈受到美國社會的重視，1970年和1977年時，國會大幅修正空污法，最大的特色是提供公民訴訟（citizen suit）的權利，其次是嚴格控管空氣污染源。根據新修正的空污法，新設電廠和經過大幅整修的老舊電廠，必須適用較嚴格的排放標準，希望藉此淘汰老舊的高污染電廠。國會為了減少對業界的衝擊，修正空污法時特別訂定「祖父條款」，符合一定規定的祖父級老舊電廠，只要不進行大幅整修，就可繼續適用較寬鬆的舊排放標準。
然而出乎國會意料之外的是，各大電力公司大鑽法律漏洞，以規避「大幅度整修」的方式，大肆擴充老舊電廠的產能，讓享有舊排放標準的高污染祖父級電廠繼續大量供電，而且這種嚴重違法污染空氣的惡劣行徑持續20多年，直到20世紀末。



2000年，柯林頓總統8年任期屆滿前臨去秋波，實現環保的政治承諾，由環保署在全國各地的聯邦法院，根據空污法控告分駐全國不同區域的10家大電力公司，包括美國第一大核能發電的Duke Energy電力公司。
以Duke Energy為被告的訴訟，一審的原告是美國環保署，包括Environmental Defense 的三個環保團體，以利害關係人的身分參加訴訟，一審法院於2003年時判決Duke Energy勝訴。2005年，第4巡迴上訴法院再判Duke Energy勝訴，環保署基於各地上訴法院對10個案件的判決結果並不一致，且敗訴案件多於勝訴案件，決定放棄上訴的機會。雖然負責執行空污法的主管機關環保署決定中途下車，環保團體卻堅持到底，上訴至聯邦最高法院，也就是原告改由環保團體領銜的Environmental Defense v. Duke Energy Corporation案。
2007年，聯邦最高法院9位大法官一致判決環保團體勝訴，為環保署贏得了最後的勝利，成功的對抗長期鑽法律漏洞的大電力公司，迫使全美的電力公司以低污染的新發電廠，替代高污染的老舊祖父級燃煤發電廠，在國會修正空污法30年後，才終於靠「民間力量」落實了當初的立法目的。
在Duke Energy案中三個環保團體所扮演的角色，在美國有個非常崇高的稱呼，就是「民間檢察總長」。在美國，檢察總長是總統的內閣閣員之一，司法部的首長，代表政府提起公訴，相當於我國最高法院檢察署的首長，我國目前的檢察總長是黃世銘先生。
民間檢察總長源自於美國的普通法，當一個人向法院提起訴訟，若訴訟結果除了能滿足個人的私利外，也能加惠於有相同際遇的其他多數人，因而兼具促進公益的效果時，法院便視該名訴訟人為「民間檢察總長」，判給律師費，奬勵其對促進公共利益的貢獻。美國空污法的「公民訴訟」，就是源自於普通法的民間檢察總長。
空污法是美國環境相關法律中，第一個提供公民訴訟權的法律。美國國會隨後在一百五十多種法律中，納入公民訴訟的規定。原則上，環保公民訴訟的原告是環保團體或當地居民，被告不是大企業或大財團，就是違法或怠惰的政府機關，對於落實國家的環境政策目標別具意義，因為政府機關必須面對來自各方的政治壓力，執行法律時又有力有未逮的問題，而且有時本身就是違法者，不依法行政，「公民訴訟」正好可以彌補行政機關執法不彰的缺失，代替政府執行環境保護的相關法律。
美國過去四十多年環境保護上的成就，必須歸功於國會奬勵公民訴訟的立法、開明進步的法院判決，和稱職扮演「民間檢察總長」的公民和環保團體。公民訴訟是公民參與的利牙，也是公民參與公共事務最理性、最積極和最有效的手段。

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小兵立大功-環評的司法審查制度

原文刊登於環境資訊中心專欄

美國1969年制定的國家環境政策法（NEPA），是創立環境影響評估制度的法律，我國的環境影響評估法許多的規定，便是源自於NEPA。在美國和全世界的環評發展史上，1971年的Culvert Cliffs Coordinating Committee v. United States Atomic Energy Commission案，佔有一席重要的地位，因為該案確立了環評的司法審查制度。中科三期七星基地附近的農民和環保團體，不滿環評會不需進入二階段環評的結論時，可以一狀告進行政法院，就是因為該案建立的司法審查制度。

Culvert Cliffs案不僅在美國的環評史上佔有一席之地，在美國的反核運動史上也赫赫有名。1960年代中期，Culvert Cliffs案的被告美國原子能委員會，鼓勵電力公司興建核能發電廠，巴爾地摩瓦斯和電力公司響應政府政策，決定在馬里蘭州郊區、距離首府華盛頓-哥倫比亞特區只有72公里處，興建Culvert Cliffs核電廠。
值此期間，美國反核運動的焦點，逐漸從反對核子武器轉向反對核能發電，美國學界也開始表達對核能發電的憂慮。本案的原告Culvert Cliffs Coordinating Committee，就是早期投入反核運動的美國民間團體之一，但只是一個地區性和階段性的小團體，目前已不運作，當初成立的目的很單一，就是反對興建Culvert Cliffs核電廠，但一馬當先提起的環評訴訟卻小兵立大功，不但使核能發電的問題受到美國社會的重視，迫使美國政府檢討核能政策，成功的拖延Culvert Cliffs核電廠之執照的核發，也建立了環評的司法審查制度。
Culvert Cliffs核電廠帶來的核污染問題，可以從美國政府設定的二個警戒區一窺究竟。第一警戒區涵蓋Culvert Cliffs核電廠方圓16公里的區域，目的是防範居民曝露和吸入空氣中的幅射污染物；第二警戒區涵蓋方圓80公里的區域，包括首府華盛頓-哥倫比亞特區在內，防範居民攝取幅射污染的食物和飲水。（台北市距離核一廠的直線距離是28公里，距離核二22公里，距離核四30公里）除了核污染外，Culvert Cliffs核電廠的高溫冷卻水，排入附近的 Chesapeake 海灣，危害棲息於該海灣內的藍蟹，嚴重破壞海灣的生態系統。
Culvert Cliffs核電廠的興建期間，美國國會大量通過環保相關的法律，NEPA就是其中之一，要求行政機關核發開發案的許可之前，一定要進行環評，將環境因素納入考量，作為許可與否的重要依據。但是能源委員會和大多數聯邦政府機關一樣，認為NEPA強制撰寫環評報告書，不過是製造廢紙，沒有把NEPA當一回事，在自定的環評程序法規中，准許環評審查委員會審查環評書時，除非原子能委員會以外的機關、團體或個人明確提出異議，可以不必考慮影響環境的因素。
Culvert Cliffs Coordinating Committee認為原子能委員會的環評程序法規違反NEPA的規定，向哥倫比亞特區的聯邦上訴法院提告，雖然NEPA沒有明文規定人民可以根據NEPA提起訴訟，法院卻根據美國行政程序法判決該案屬於司法審查的範圍，確立了環評的司法審查制度，負責撰寫判決書的J. Skelly Wright 法官在判決書中寫到：
本案開啟司法訴訟協助環境保護的先河，立法機關已經立法承諾政府將控管物質文明破壞環境的機器，成功與否在於司法機關能否善盡職責。聯邦法院不會讓國會殿堂發動的重要立法，迷失在行政官僚體系的長廊內。
Culvert Cliffs案的判決受到NEPA之主管機關－環境品質委員會的肯認，確定環評的司法審查時機包括：(1) 一階環評完成後，(2)二階環評完成後，和(3)行政機關之行為將造成無法回復的環境傷害時。中科三期案就是一階段環評完成後，提起的司法審查之訴，為台灣的環評發展立下里程碑。


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