2015年9月10日 星期四

環評爭議案件的司法審查:邏輯審

原文刊登於環境資訊中心專欄


首創環評制度的美國國家環境政策法,是一部藉「法定環評程序」實現「實體環境政策目標」的「程序法」,不是「實體法」。美國聯邦各級法院一再強調,國家環境政策法的立法目的,是要讓行政機關和社會大眾能夠透過環評程序,在做出最後的決策前充分掌握環境資訊,仔細考慮開發案影響環境的因素、合理替代方案以及開發案可能對環境造成的後果,目的不是防止行政機關不智的決定(unwise decision-making),而是確保行政機關經過深思熟慮後做出有理由和有根據的決定(reasoned decision-making and informed decision-making),適時保護、回復或改善環境品質,實現國家環境政策法的環保政策目標。

美國聯邦法院審查環評爭議時,就是遵照上述的立法目的進行審查。學習過邏輯的人很容易就能看出,「經過深思熟慮後做出有理由和有根據的決定」,指的就是邏輯的理性原則,故法院審查環評爭議時的事實審,雖然不涉及法律的詮釋或適用,但卻是在邏輯原則下所作的嚴格審查。要瞭解美國聯邦法院之邏輯審的實際情況,本文特別以1983年聯邦第二巡迴法院的 Sierra Club v. United States Army Corps of Engineers案為例,詳細呈現法院的判決內容。

Sierra Club 案是環保團體挑戰道路開發案之環評書不完備的案件,該道路開發案始自1971年,環評始自1972年,1977年聯邦高速公路局核准補助申請、草案的設計和選擇的地點,1981年美國陸軍工程隊核發哈德遜河填土執照,1983年上訴判決定讞,前後12個年頭,案件涉及興建紐約市高速公路以取代一段老舊的公路,爭議與保護哈德遜河之魚棲息地有關。

本案的事證如下。1974年,負責環評的紐約州交通部和聯邦高速公路局公告,流通環評書初稿給各行政機關和民間團體徵求意見,國家海洋漁業局認為資料不足,無法評估海洋資源受影響的情形,聯邦野生動物管理局和環保署也針對海洋資源提出意見。1977年,紐約州交通部完成環評書完稿,聯邦高速公路局核准補助款和草案的設計與選擇的位置。由於該項工程需要回填哈德遜河,紐約州交通部根據水污染防治法向陸軍工程隊申請許可,陸軍工程隊認為環評書完稿內容完備,根據水污法發出通知舉辦公聽會。




在收到通知後,國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署都向陸軍工程隊表達反對核發執照的意見,爭議點在於紐約州交通部認為填土區是無法孳生生物的區域(biological wasteland),但國家海洋漁業局認為是重要的魚棲息區,陸軍工程隊將意見轉給紐約州交通部,引發紐約州交通部和國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署之間的筆戰,1978年環保署說服紐約州交通部進行深入的生物研究,在國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署的諮詢下由民間顧問公司負責執行。

1979年5月,在生物研究結果尚未出爐前,陸軍工程隊根據內部工程師的報告初步同意核發執照,但因持續遭到國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署的反對而被擱置,1979年底,顧問公司開始持續提供報告,證明回填區確實有魚群出現,但紐約州交通部既未向聯邦高速公路局報告,也拒絕提供魚群出現最多月份的報告,因為怕一旦交出來陸軍工程隊會根據政府資訊公開法公布報告。

1980年8月中旬,顧問公司的生物報告促使陸軍工程隊決定舉辦環境保護對策會議,決議在道路開發案內納入舒解環境壓力的概念,聯邦高速公路局考慮補助。8月底,環保署通知陸軍工程隊生物報告提供的數據,證明填土工程將破壞數種魚的棲息區,原告Sierra Club的律師收到顧問公司的期中報告後要求編製補充環評書。1980年9月18日完整生物報告第一次出爐,國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署持續反對陸軍工程隊核發執照,但同年11月陸軍工程隊接受聯邦高速公路局的建議,認為填土工程對魚類生命無害,不需要再做補充環評書,決定核發執照。

1981年初,國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署要求陸軍工程隊的高層審查核發執照的決定但遭拒,2月18日陸軍工程隊核准執照,國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署不願再繼續申訴,因為國家海洋漁業局認為沒有確切的把握填土工程會嚴重的造成無法回復的環境破壞,最後由環保團體依國家環境政策法、水污法和河川海港法請求司法審查。

審查時,法院首先指出,根據環評書的功能和司法審查的範圍,只要行政機關充分納入並且合理的分析相關資訊,未忽視任何重要的數據,並且將資訊充分告知社會大眾,法院便不能認定環評書不完整,法院的任務是確認行政機關根據客觀誠信原則編寫環評書,編寫的環評書能讓決策者充分考慮和平衡環境因素。基於三權分立的原則,司法審查需尊重行政機關的專業,行政機關在環評書內根據事證所做的結論,只要有充分的事證基礎並提供正反的科學觀點,除非是明顯的錯誤判斷,法法院不能在正反科學觀點中做出選擇,也不能以法院的判決代替行政機關的判斷。


但法院若發現行政機關未合理的納入足夠的資訊,所作的描述錯誤或不正確,無法讓社會大眾在充分被告知的情況下監督,不能讓決策者作出有理由根據的決策,法院可以判定環評書不完備。如果專家或其他機關提供新的或相反的數據或意見,質疑行政機關未充分評量草案和替代方案時,行政機關一定要依誠信原則作合理的回應。若行政機關忽視他人提供的證據或未作充分的回應,環評書的完備性就會受到嚴重的質疑。

在本案中,紐約州交通部和聯邦高速公路局公佈環評書初稿後,國家海洋漁業局、聯邦野生動物管理局和環保署提供批評意見,質疑資訊不足或低估對魚類的影響,紐約州交通部對這些意見應有所回應,但卻沒有進行新的研究,沒有收集更多的資料,也沒有進一步的調查,只是在環評書完稿內重複環評書初稿內的陳述。再者,根據負責環評書完稿之官員的證詞,紐約州交通部和聯邦高速公路局都知道環評書初稿所根據的1973年魚群報告,不論是時間或方法都有問題,但是在環評書初稿公佈後公開徵求意見期間使用的報告,和附在環評書完稿後的報告,都還是根據錯誤的1973年報告編寫的,顯示未根據誠信原則編寫環評書完稿。

根據上述證據,法院認為環評書完稿不完備,對於魚類的影響未納入足夠的資訊,錯誤的認定魚群的重要棲息區為生物無法孳生的區域。法院指出國家環境政策法允許聯邦高速公路局使用紐約州交通部之環評書完稿,但必須針對環評書完稿作出獨立的判斷,然而聯邦高速公路局並未主動瞭解其他機關提供的意見,證明環評書初稿未提供足夠的資訊,也證明決策者無法根據1977年的環評書充分考慮和平衡環境因素,法院因此判決環評書完稿不完備,聯邦高速公路局和陸軍工程隊依賴環評書完稿補助和核發執照的決定違反國家環境政策法,命令停止填土工程直至符合國家環境政策法之規定。

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