台灣專制保守的都市計畫？」──兼回應徐世榮教授

對於土地徵收、都市更新或市地重畫經常引發激烈的抗爭，徐世榮教授歸因於現行偏頗、專制保守的都市計畫，但是字裡行間卻反映出更深層的問題，就是台灣社會並不認識自己國家的《行政程序法》和《行政訴訟法》，對於公民參與的認知，也與國際社會嚴重的脫節。

都市計畫的法律性質無論是法規命令或行政處分，在我國《憲法》和《行政程序法》的保障下，民眾都享有實質參與的權利。《憲法》保障的「正當法律程序」，要求政府在依法剝奪人民生命、自由或財產前，必須提供「辯解」或「陳述」的機會(hearing or an opportunity to be heard)，為使陳述具實質的意義，一定要先「通知」(notice)，才能確保司法審判的公平。

行政處分是「委任司法」，由行政機關行使「司法權」，因此在正當法律程序保障的範圍內，權利被剝奪者不但享有通知和陳述的權利，不服行政決定時，還可以提起訴願和行政訴訟以為救濟。法規命令是「委任立法」，由行政機關行使「立法權」，不在正當法律程序保障的範圍內，而是由《行政程序法》保障權利受影響者通知和陳述的機會。

都市計畫之擬定和定期的通盤檢討，即使是法規命令，《行政程序法》第154條要求政府必須「公告」和提供「陳述意見之意旨」的機會，相當於通知和陳述的機會，但不是《憲法》保障，而是《行政程序法》的規定。另《行政訴訟法》第9條則規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」因此只要把第9條的規定納入土地徵收、都市更新或市地重畫的相關法律內，行政機關的公告或陳述意見之意旨的機會不具實質意義時，參與的人民或團體，即使自己的權利及法律上的利益並未直接受到都市計畫的影響或損害，也可以提起「公民訴訟」以為救濟。

我國《行政程序法》和《行政訴訟法》規劃的公民參與機制，具國際水準。公告的目的是資訊公開，陳述的目的是參與和影響政府的決策，公民訴訟是公民參與的「利牙」，能夠確保通知和陳述機會具實質的意義，被1992年的《里約環境與發展宣言》和1998年的《阿胡斯公約》稱作公民參與的三個要件和支柱(pillars)，幫助政府做出「知情的決策」(informed decision)。

公民參與的概念始自美國1946年的行政程序法，對重大的土地開發或計畫，美國聯邦政府鮮少辦理正式的行政聽證，而是採我國《行政程序法》第154條規定的「通知和書面評論程序」(Notice and Comment Rulemaking)，我國《環境影響評估法》第9條也有相同的規定，被美國行政法大師肯尼斯‧戴維斯(Kenneth Culp Davis)讚譽為「現代政府最偉大的發現」。美國聯邦政府有一個網站—“regulations.gov”，所有的行政法規、重大政策、計畫，任何人均可透過該網站取得資訊和提出書面評論，沒有專家壟斷的問題，不怕政府提供的資訊不足，也不怕有問不答、實問虛答、問東答西，因為有公民訴訟這把上方寶劍。

台灣社會一次又一次的激烈抗爭，即使能夠達到目的，最好的結局是贏得戰役、但卻輸掉戰爭，既不能讓公民參與的機制正常運作，也不能讓國家邁向法治。一切問題的根源，在於既不認識、也不知道如何落實自己國家的法律。

南鐵東移案的行政程序

花敬群「憑什麼」五次回嗆「你去告我！」？

「南鐵東移案」是「都市計畫變更案」，於2015年10月21日送進內政部都市計畫委員會審議，居民不斷要求針對徵收必要性、工程問題舉行「行政聽證會」，在正當行政程序的基礎下，讓居民與交通部和台南市政府有對等表達意見的機會，都委會也能斟酌雙方理由，做出合法、合憲的審查。然居民的訴求並未獲得正面的回應，7月26日內政部召開都委會時，公民團體質疑資訊不對等、未事先公告議程，內政部次長花敬群直接回嗆五次「你去告我！」還說：「法律上沒說不公告就不可以開會」。

法律到底站在哪一邊？南鐵自救會和聲援的公民團體可以告花敬群嗎？

2016年8月9日內政部預定再召開都委會。前一天，南鐵自救會和公民團體在行政院前24小時馬拉松朗讀台灣公法學者「正當法律程序」的相關著作，其中一段文字引自內政部長葉俊榮的《面對行政程序法—轉型台灣程序建制》，摘錄如下：

我國機關長期以來對根基於西方的正當法律程序(due process of law)觀念薄弱。在欠缺法律的規範下，機關的行政程序完全取決於官員的主觀意思，製造了不當利益干預的機會。行政程序法施行後，對行政程序採取透明化、參與化及論辯化的規定，有助於保障人民權益。

公民參與的二根支柱：通知和陳述的機會

「正當法律程序」源自「英美法」，兩個核心要素是「通知」(notice)和「陳述的機會」(hearing or an opportunity to be heard)，是「公民參與」三個支柱中的兩個。其法律概念是，政府有權依法剝奪人民的生命、自由和財產，但是在依法剝奪之前，一定要給權利被剝奪者一個「陳述的機會」，以便為自己辯解，捍衛自己的權益。為使陳述的機會「具實質意義」，政府一定要事前「通知」，當事人才能好好做準備，把握住陳述的機會。

正當法律程序原本只規範司法機關，後來擴及行政機關，許多國家都定有行政程序法，規範行政機關為行政行為時必須提供的通知和陳述機會，保障公民參與，防範行政機關濫權侵害人民的權益。台灣的《行政程序法》制定於1999年，於2001年開始實施，第一章總則的第七節是「資訊公開」，第十一節是「送達」，是正當法律程序的「通知」規定。

內政部7月26日的都委會，未事先公告議程，導致南鐵自救會和公民團體根本無法在開會前準備陳述的內容，陳述的機會只是虛晃一招、虛應故事，都審的行政程序完全取決於花敬群的主觀意見，正是《憲法》正當法律程序和《行政程序法》所要防範的行為，公民團體真的不能透過訴訟尋求救濟嗎？

公民參與的第三根支柱：公民訴訟

台灣規範行政機關的另一個法律是《行政訴訟法》，於1998年修正全文，2000年開始實施，第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限」，提供「公民訴訟」的權利。可惜為德不卒，該項規定必須進到特別法裡才能使用，公民團體看得到，但卻吃不到。

花敬群違憲、違法，為什麼還能囂張的五次回嗆公民團體「你去告我」？因為《行政訴訟法》第九條的公民訴訟規定，是公民參與的第三根支柱，也是唯一的「利牙」，但立法超過十五年，始終未曾獲得公民團體關愛的眼神，拼命追求「行政聽證」，而不追求真正能夠運作、完備的公民參與制度。

學習、完備和落實公民參與的法律制度

美國第一夫人米雪兒‧歐巴馬在2016年民主黨全國代表大會發表演說，她說：「當對手向下沈淪時，我們要向上提升。」(When they go low, we go high.)面對違憲、違法、囂張的行政官僚，致力於監督政府的公民團體，必須向上提升。知識才是力量，除了苦情、哽咽的抗議、綁白布條、上街頭外，更要認真學習、完備和落實國家的法律制度。